抗战胜利后，国民党政府对外宣布了“黄河归故”计划，迫不及待想要实现花园口堵口合龙，藉此获得政治和军事上的筹码。中国共产党心系故道两岸居民，从全局出发，接受了国民党政府提出的“黄河归故”计划。以周恩来为代表的中国共产党人与国民党就此展开了以“黄河归故”为中心的谈判与斗争，彻底粉碎了国民党“以水代兵”的阴谋。
国民党“黄河归故”背后的战略意图
在可考的几千年历史中，黄河重大改道多达六次。自战国时起，人们数次通过修筑河堤，结束了黄河漫流状态，将其约束为一条固定的河道。黄河也被用于军事中，以实现“以水代兵”之目的。最近一次，则是1938年6月蒋介石集团决开花园口大堤，以阻止日军西进的侵略野心。然而，此次决堤并未能有效阻止日军西侵步伐，反而给豫皖苏数百万人带来了空前的黄泛灾难。中国共产党带领故道两岸人民，与日军浴血奋战，建立了冀鲁豫和渤海解放区。
从战略角度来看，黄河故道之畔的冀鲁豫解放区，南跨陇海，北界漳河，东缘津浦，西临平汉，是山东、华中根据地与延安联系的枢纽，是八路军一二九师活动的重要基地。而黄河故道正是串联中共冀鲁豫解放区、连接华北的重要脉络。
抗战胜利后，国民党军队在与解放军的军事作戰中接连失利。1945年11月2日，蒋介石在收到邯郸战役的战报后，更是雷霆大怒。此次战事失利，使其打下邯郸，控制平汉铁路，从而一举控制华北、华中的军事企图破灭。于是蒋介石重新审视了行政院提交的“黄河归故”计划，借助黄河回归故道实施军事战略的设想再次萌发。
“黄河归故”是经过国民党政府中央水利实验处多次模型试验的一项规模宏大的工程计划，其本来目的是将1938年6月炸开的花园口决口堵住，让泛滥于豫皖苏的黄河重新经花园口以下的河南、山东故道注入渤海。
蒋介石十分清楚，一旦花园口堵口合龙，回归故道的黄水就会肆无忌惮地冲向下游中共冀鲁豫和渤海解放区。此举既能给中共带来巨大压力，也将给刘、邓和山东的陈毅、粟裕部造成威胁。更重要的是，黄河将成为一个天然屏障，将中共冀鲁豫解放区一分为二，并把中国共产党占领的华北、苏北、淮北区域分割开来。
此外，在政治层面，将黄河重归故道，也是挽回蒋介石集团当年决开花园口所失民心之举。况且，“黄河堵口复堤工程为抗战后复员工作中之一大工程，为国内人士所注意。联合国善后救济总署(简称联总)为黄泛区农业复兴计划，乃参加协助堵口复堤工程，故此项工程又为国际人士所注意”。
因此，1945年冬，国民党政府“令饬黄河水利委员会筹办堵合”花园口口门，引黄河水回归故道，从山东注入渤海。
1946年3月1日，沉寂了八年之久的花园口，“举行隆重之开工典礼，十五万民工，一齐动工”。同时，国民党当局宣布“花园口之缺口，必须在今夏六月汛期以前堵筑完成”。
花园口堵口工程的突然动工，引起了中共的注意，中共驻重庆首席代表周恩来一直关注此事。
周恩来于1946年3月1日紧急约见驻华大使马歇尔，向其提出国民党方面本日在花园口开始黄河堵口工程问题，并犀利地指出，“蒋介石堵口的目的是想淹没解放区，把冀鲁豫和苏北、淮北分割开，使中共军队处于不利地位”。正如周恩来后来在其谈判自述中所说，“对中国人民来说，根据地比什么都重要，武装固然重要，但武装毕竟是保持根据地的工具，武装脱离了根据地就无法生存。蒋看清了这点，他也特别懂得这个问题的重要性”。“蒋在形式上是要我退出苏、皖、承德、安东、冀东等地，但他承认的只是黑龙江、兴安两省及嫩江半省，华北只是临沂、大名、上党等几个地区，想把我们完全隔开，先限制在这几个地区，然后再来消灭我们”。
周恩来虽然洞悉了蒋介石集团黄河重归故道的阴谋，深知解放区存在着难以想象的困难，但其依旧认为，应以人民利益为先，从大局出发，接受这项计划。因此，在向延安请示后，周恩来随即电告国民党政府，同意黄河回归故道，前提是先浚河、复堤，再堵口。
鉴于周恩来的严正态度、黄河故道人民的强烈呼声和全国的舆论压力，国民党政府不得不和共产党一起走到黄河问题的谈判桌前。
“黄河归故”谈判
就“黄河归故”问题的谈判，周恩来向王化云等冀鲁豫边区政府主要领导人传达了中共中央的指示，叮嘱他们在谈判中要坚持“先复堤、再堵口，务必保证下游黄河故道人民的安全”的基本原则。
1946年4月7日，由国民政府黄河水利委员会(黄委会)、中共解放区、联合国善后救济总署(联总)、国民政府行政院善后救济总署(行总)四方代表参加的第一次“黄河归故”谈判正式举行。中共代表赵明甫将对冀鲁豫、渤海两解放区境内的黄河故道情况和群众对“黄河归故”的态度作出详细说明，同时强调，必须遵守“先复堤、后堵口”的原则。经过各方讨论，达成了以“堵口、复堤同时进行、河床内居民迁移救济”为主题的《开封协议》。
4月15日下午7时，由国、共、联总三方临时组成“黄河故道勘察团”到达菏泽，围绕“复堤、堵口、救济”等问题，展开了一轮新的“黄河归故”谈判，签订了《菏泽协议》。
然而，《菏泽协议》墨迹未干，1946年4月20日，《中央日报》刊登的一则消息称：“倘黄河汛前不克全部完成堵口工程，政府方面实不能负全责”，“希速饬依照原定计划积极提前堵口”。国民党政府公然背弃《菏泽协议》。
1946年5月7日，周恩来与赵明甫、王笑一等人，详细研究了如何应对即将举行的第三次“黄河归故”谈判。周恩来告诫他们要在舆论宣传上对国民党的诬蔑言论进行反击，同时发动群众，争取社会各界力量的支持，要尽可能地为解放区人民群众争得更多的利益。
国民党政府拒绝履行《菏泽协议》后，加快了堵口工程的施工进度，竭力在6月底实现花园口堵口合龙。鉴于此，5月18日11时，三方代表对黄河堵口复堤问题进行第三次商讨，形成了《南京协议》。
《南京协议》规定：“下游急要复堤工程尽先完成;下游河道内居民迁移从速办理;堵口工程继续进行，以不使下游发生水灾为原则”。
此外，周恩来向马歇尔致送备忘录，为解放区人民的利益考虑，特作出建议：“复堤尤重于堵口。堵口以前，应做好一切准备工作，疏浚、复堤，对此及救济目的之拨款。黄委会应暂搁置堵口工作，而趁低水位时，对河身加以疏浚”。
《南京协议》签订后，冀鲁豫行署5月31日向各地县修防处发出命令，“沿河各县立即动员组织群众，即日开工，将坝上之獾穴、鼠洞、决口等修补完毕”。与解放区人民的真诚态度相反，国民党政府却迟迟不按约定之数拨给工粮、器材以及工款，只继续其堵口工程。
6月16日，在联总顾问塔德的支持下，国民党政府下令拆毁汴新铁路、公路，开挖引河，并往口门抛石。23日，蒋介石下令，花园口工地要加紧抛石，加快堵口进度。
6月26日，在认为花园口堵口即将成功之际，蒋介石悍然下令进攻中原解放区，发动了全面内战。
令蒋介石意想不到的是，1946年6月27日至29日，花园口工地上狂风骤起，洪水暴涨并吞噬了180米堵口木桥。这意味着黄河堵口工程暂告失败。
花园口堵口工程失败，导致大量的民怨与指责涌向国民党南京政府，这也给“黄河归故”问题的第四次谈判带来了转机。周恩来抓住时机，决心通过一切可以争取的方式，以最大的努力，继续为中国共产党和解放区人民谋求利益。
1946年6月29日、7月8日、7月10日，周恩来多次向马歇尔致送备忘录，希望马歇尔能够出面敦促国民党政府履行《南京协议》。7月15日下午，周恩来同联总署长福兰克芮、行总署长蒋廷黻等就黄河堵口复堤、迁移救济费问题进行深入交谈。会谈期间，塔德强调“目前工程情形，谓黄水重入旧道，即将实现，而对下游两岸农民并无危险”。周恩来深切担忧此举将“危及下游中共区域，表示愿亲赴工程地带视察实际情形、以便决定是否应即堵口”，并于16日返回南京，向马歇尔提出黄河问题应该脱离政治、军事以单独解决的主张。
经过周恩来的不懈努力，7月18日，第四次“黄河归故”谈判在上海举行。出席谈判会议的主要有：中共代表周恩来、伍云甫、王笑一、成润等;行政院善后救济总署署长蒋廷黻、水利委员会委员长薛笃弼、堵复工程局总工程师张季春;联总中国分署代表福兰克芮、毕范理、塔德等。